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      碳關稅立法在歐洲議會“一讀”通過

      2022-07-06 10:00:00 編輯:貿促會研究部 研究部發布

      當地時間6月22日下午,歐洲議會全體表決通過了碳邊境調節機制(CBAM)的“一讀”文本,這是針對去年7月歐委會公布的“立法草案”的正式修正意見,是碳關稅立法的重要進展。這次的投票基本上掃除了上次變故給CBAM立法進程蒙上的陰影?,F在,參與立法的三方——歐盟委員會、歐洲議會和歐盟理事會的方案都擺在了桌面上,進行“三方會談”的條件已經具備。因為投票剛剛結束,所以現在還看不到整合的正式文本?,F階段只能先期根據歐洲議會的投票結果和投票前公布的修正意見,歸納一下歐洲議會的CBAM方案與歐委會方案的重要不同之處。等到整合的正式文本公布后,不排除有稍作調整的可能。

      一、CBAM的歷史與發展

      歐盟自2005年開展碳排放交易后,就開始討論針對“碳關稅”立法。2019年,歐盟委員會主席馮·德萊恩上任伊始即推動將CBAM列入了歐盟綠色新政中;2020年,歐盟委員會提交了CBAM影響評估報告,并對其進行了公開征求意見;2021年,先是歐洲議會投票通過了設立CBAM的決議,隨后,歐盟又將碳中和目標定為強制性法律約束。歐盟CBAM也由此獲得了“合法”身份。2021年7月,歐盟委員會根據氣候目標,提出了名為“Fit for 55”的一系列立法提案,涵蓋了能源、工業、交通、建筑和碳排放交易體系等多個領域的政策修訂,其中正式公布了CBAM提案細則。2022年3月,歐盟理事會通過了CBAM的“總體方針”,CBAM距離實施再進一步。在此背景下,歐盟在綠色新政中提出實施CBAM,作為其旗艦氣候政策—歐盟碳排放權交易體系的關鍵補充政策措施之一,以避免碳泄漏、保護其相關產業的競爭力、推動其“2050氣候中和”目標和《巴黎協定》目標的實現。

      2021年7月14日,碳關稅的“立法草案”最初由歐盟委員會提出,這是進入立法程序第一步。這個“立法草案”同時提交給歐洲議會和歐盟理事會進行審議。首先由歐洲議會進行一讀,或全盤接受,或提出修正意見。今天通過的一讀文本就是歐洲議會對歐委會草案的修正意見。接下來,將由歐盟理事會對歐洲議會的意見進行一讀。如果理事會全盤接受歐洲議會意見,則法案即告通過。否則,理事會將形成自己的修正意見并反饋給歐洲議會。這就會引出“二讀”甚至“三讀”。在實踐中,由于立法程序過于復雜和冗長,歐洲議會、歐盟理事會和歐盟委員會往往采用非正式的“三方會談”方式,以期達成共識,促成立法提案盡可能在一讀或二讀階段通過。

      此前,在今年3月15日,當歐洲議會尚未形成一讀意見時,歐盟理事會就已經拿出了一個“總體路徑”(General approach),歐盟理事會已經表明了它的基本態度,并傳遞給了歐洲議會?,F在這三方都形成了各自的CBAM方案。歐盟理事會基本上接受了歐委會的方案,而歐洲議會則對歐委會的方案有較大修改。接下來要看他們能否通過三方會談模式形成一個都能接受的方案。從現在到完成立法還有一段路要走。預計整個立法程序會在2022年底之前完成。

      二、關于CBAM中碳足跡的相關要求

      歐盟正在制定的碳關稅措施是世界上第一個針對產品的碳含量而采取的貿易措施。從這個意義上講,它理應被高度重視。但CBAM對不同行業的影響不可一概而論,并且它的具體方案還沒有最終敲定。目前某些文章存在對CBAM的產品范圍和排放范圍不問究竟,對其影響過度渲染的問題。

      而更令利益相關方不滿的是,目前存在一種誤導,說企業為了應對CBAM應當計算產品的全生命周期(“從搖籃到墳墓”)碳足跡。這是不對的,歐委會去年在產品環境足跡培訓中明確表示,CBAM的碳含量計算并不采用全生命周期碳足跡的方法學。簡而言之,歐盟要求的CBAM碳足跡沒有那么復雜,如果單純是為了應對CBAM而計算產品的碳含量,也就是未來會被征收碳關稅的那部分碳排放,肯定用不著全生命周期碳足跡等方法。為什么?因為此碳足跡非彼碳足跡。CBAM僅關注企業的“范圍一”和“范圍二”排放;它既不考慮上游環節(原材料生產)的排放,也不考慮下游環節(使用和報廢階段)的碳排放。而全生命周期碳足跡則必須考慮上下游排放。換言之,CBAM征稅的碳排放不是“全生命周期”的,它僅限于組織內部的生產排放和用電排放(對電力排放是不是征稅還沒最后確定),而全生命周期碳足跡的碳排放是跨組織的。全生命周期碳足跡當然有它的用處和價值,但它并不是應對碳關稅的特效藥,甚至并不完全對癥;這是一個科學問題,必須實事求是。

      三、歐洲委員會和歐洲議會版本的異同

      目前來看,與歐委會一年前拿出的“立法草案”相比,歐洲議會今天通過的修正方案有很大變化。最重要的是,碳關稅的起征日期向后推遲了一年——從2027年起征。歐洲議會的方案擴大了CBAM的產品范圍,增加了有機化學品、塑料、氫和氨,還把進口產品的間接排放(用電排放)納入了征稅范圍;后面這兩條使得CBAM有了強制執行力。

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      四、業界對于CBAM可能引發新貿易爭端的擔憂

      業界普遍擔憂,歐盟率先實施CBAM可能在全球范圍內引發新的貿易爭端。有業內人士認為,實施碳關稅將導致相關產品的出口成本增加,令行業承壓;同時,類似歐盟碳邊境調節機制的政策有貿易保護主義的傾向,或成為部分國家保護本土產業、打壓競爭對手的手段。布魯蓋爾研究所就曾發表文章指出,歐盟的碳邊境調節機制很可能引發貿易爭端。澳大利亞更是公開反對歐盟推出碳邊境調節機制,稱其為一種“貿易保護措施”。另有泰國、韓國、菲律賓等國質疑,歐盟此舉是要把單邊標準強加于其他國家。

      能源基金會低碳轉型項目主任傅莎指出,歐盟推出CBAM的初衷與其碳市場改革密不可分,其中就包括幫助本土企業提升競爭力?!皻W盟應該也考慮到了各界對貿易爭端的擔憂,在相應條款的設計上有所體現。比如,費用的征收并不針對進口產品,而是針對其本土進口商。不過,這不能避免這些條款通過傳導致使進口產品的成本增加。另外,歐盟還通過選定行業、局限在直接排放、設置過渡期等方法,盡量減少各界的顧慮。目前來看,可能對其周邊貿易伙伴的影響會比較明顯,首階段覆蓋的行業也會受到影響?!?/p>

      值得注意的是,CBAM在歐洲議會獲得通過,并不意味著作為“碳關稅”已經走完立法程序。這表明繼歐盟委員會、歐盟理事會之后,歐洲議會也形成了自身的“碳關稅”方案,下一步,還要進行三方協商,才能得到最終的法律文本。


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